СТАНОВИЩЕ на БХК по ЗИД-ЗПКОНПИ

|

Българският хелзинкски комитет изразява отрицателно становище по законопроект № 854-01-87/10.12.2018 г. с вносител народният представител Данаил Кирилов, приет на първо четене на 14.12.2018 г. Основанията за това са както непреодолими недостатъци в наличието на обществен и експертен консенсус по предлаганите промени, така и в тежки пороци на мотивите за законопроекта, почиващи на несъобразяване с норми и международноправни стандарти, имащи предимство над нормите на закона, както и недостоверни твърдения. При тежката намеса в основното право на лицата мирно да се ползват от своите притежания от една страна, и бързината, с която бе постигнат непрозрачно институционален консенсус по предложените промени между законодателната и изпълнителната власт от друга страна, предложеният законопроект сериозно погазва добрите практики в демократичния законодателен процес и хвърля тежка сянка на съмнение върху достоверността на заявените мотиви за промените и преследваните с тях цели. Доводите ни са следните:

1. Превратно и ограничено е тълкувана действителната воля на законодателя при приемането на ЗОПДНПИ (отм.). Тя е съвсем различна и това проличава при съгласуването с Венецианската комисия на законопроектите, уреждащи  отнемането на имущество, или т. нар. „гражданска конфискация“, която е гражданска дотолкова, доколкото формално приложими са разпоредбите на гражданския процес. При тези консултации изрично се посочва, че гаранция за спазването на изискванията за върховенство на закона и зачитане на основните права и свободи е предвиденото в законопроекта (шести поред) предприемане на обезпечителни мерки или отнемане на имущество, само ако е обусловено от „обосновано предположение за престъпния произход на имуществото“ (Opinion 563/2009 CDL-AD (2011) 023 – вж. https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)023-e). Волята на законодателя се осветява и от официалната позиция на българското правителство пред Комитета на министрите към Съвета на Европа по изпълнението на делото Димитрови срещу България (жалба № 12655/09), която изрично посочва като цел на приетия през 2012 г. ЗОПДНПИ (отм.) борбата с корупцията и организираната престъпност чрез осигуряването на възможност на държавата да отнеме имущество, произхождащо от престъпна дейност или административни нарушения (вж. http://hudoc.exec.coe.int/eng?i=DH-DD(2017)740E).

2. Относно твърдението, че Директива 2014/42/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 г. за обезпечаване и конфискация на средства и облаги от престъпна дейност в Европейския съюз (Директивата) изисква и/ или допуска т. нар. гражданска конфискация да се провежда и в случаи, когато наказателното преследване е прекратено, следва да се има предвид, че предстои произнасяне на Съда на Европейския съюз, по отправеното от Софийски градски съд преюдициално запитване по делото образувано от КОНПИ срещу Цветан Василев, по следните въпроси: 1) дали европейското законодателство, което казва, че държавите трябва да въведат „минимални правила за обезпечаването на имущество с оглед евентуална последваща конфискация“, трябва да се тълкува като даващо право на държавите членки да приемат правила за гражданска конфискация, неоснована на присъда; 2) дали е в съзвучие с европейското законодателство тълкуването на българския закон, че е достатъчно единствено образуването на наказателно производство срещу едно лице, за да се инициира и проведе процедура по гражданска конфискация срещу него; 3) допустимо ли е европейското законодателство в тази област да се тълкува разширително; 4) следва ли правото на ЕС да се тълкува в смисъл, че само въз основа на несъответствие между стойността на имуществото и получените законни доходи на лицето може да се отнеме имуществено право като придобито пряко или косвено от престъпление, без да е налице влязла в сила присъда, установяваща, че лицето е извършило престъплението; 5) следва ли правото на съюза да се тълкува като уреждащо конфискация на имущества на трети лица като допълнителна или алтернативна мярка на пряката конфискация или като допълнителна мярка на разширена конфискация; 6) следва ли правото на ЕС да се разбира като гарантиращо и прилагане на презумпцията за невиновност и забраняващо конфискация, неоснована на присъда. При наличието на висящо производство логично би било законодателят да изчака произнасянето на Съда на Европейския съюз и тогава да направи промени в законодателството.

Независимо от това запитване на българската държава, Директивата е пределно ясна като очертава приложното поле единствено относно имущество, придобито от престъпна дейност. Минималният характер на останалите изисквания на Директива единствено могат да следват този праг, не и да го задминават, тъй като по този начин излизат от приложното ѝ поле – нещо, което не е предвидено в текста и поради това твърдяното съответствие с Директивата не е налице. Всякакви твърдения, че българският закон е задминал правото на ЕС и го е надградил по своеобразен начин са силно изопачени и целят да заблудят българските граждани относно действителните цели на предлаганите промени в ЗПКОНПИ.

В мотивите към законопроекта, тези факти не са намерили място. Последиците при едно решение на СЕС в противоречие със становището на вносителя г-н Данаил Кирилов, могат да имат тежка финансова тежест върху данъкоплатеца под формата на обезщетения за вреди, дължими от държавата на засегнатите лица. Макар и защитени от депутатския си имунитет, народните представители, които гласуват предложените промени, трябва да декларират ясното си съзнание за възможните последици от влизане в сила на законопроекта, за да могат при необходимост да понесат като минимум политическата си отговорност за тях.

3. Режимът по ЗПКОНПИ погрешно се определя като гражданскоправен. Европейският съд по правата на човека използва автономно понятие за наказателно обвинение и наказателно производство и определя дали дадена процедура по националното право е наказателна по своя характер съгласно три критерия – 1. класификация на нарушението по вътрешното право; 2. същността на нарушението и 3. тежестта на възможното наказание, което извършителят би понесъл. Ако и да се твърди, че конфискацията съгласно ЗПКОНПИ е гражданска и няма връзка с наказателното производство, фактът на преследване на лице, за което се твърди, че е придобило имущество по незаконен начин и рискът това имущество да му бъде отнето поставя режимът в наказателноправната сфера. Това разграничение е от изключителна важност, тъй като признаването на наказателния характер на преследването по ЗПКОНПИ създава предпоставки за нарушаването освен на правото на собственост и на правото никой да не бъде наказван без закон (Член 7 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), и на правото никой да не бъде съден или наказван два пъти за едно и също деяние (Член 4 от Протокол 7 към ЕКПЧ).

4. Не за пръв път законодателят неутрализира и заобикаля становището на върховни съдии в тази сфера на регулиране, вследствие на което пренебрегва  принципите на правовата държава и стандартите за защита правата на човека. Така при тълкуване на Закона за отнемането в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност (отм.) от 2005 г., ВКС постанови, че е необходимо да има пряка или косвена връзка между престъпната дейност по чл. 3, ал. 1 ЗОПДИППД (отм.) и придобиването на имуществото, а конкретната престъпна дейност и обстоятелствата, от които се прави предположението за връзката с придобиването на имуществото, са тези, които определят релевантния период във всеки конкретен случай, който трябва да е в рамките на чл. 11 ЗОПДИППД (отм.) (ТР № 7 от 30 юни 2014. на ОСГК на ВКС).

5. Допускането на обезпечаване или конфискация и в случаи, когато не е налице престъпна дейност нарушава необезпокояваното упражняване на правото на собственост, гарантирано от Член 1 от Протокол 1 към ЕКПЧ. Това е така, тъй като се създава несигурност, че лицата ще могат да ползват собствеността си необезпокоявано при липсата на ясни правила за преценка кое имущество би могло да се счита за незаконно придобито. Обсъжданите изменения на ЗПКОНПИ не осигуряват стандарта на ЕСПЧ за пропорционалност, легитимна цел, законност (която включва в себе си изискването националният закон да е достъпен, прецизен и предвидим) при осъществяване на намесата в правото на собственост, каквато отнемането на имущество безспорно представлява.

6. С предлаганите промени се допуска обратно действие на санкционен режим, което е недопустимо и противоречи на основни принципи на правото, както и на разпоредби на международни договори, по които България е страна. Оправданието, че конфискацията по ЗПКОНПИ е гражданска и излиза извън сферата на наказателното право е несъстоятелна, тъй като с обезпечаване на имущество или с конфискацията му се постига силна намеса в правото на собственост и в личната сфера на лицата, а както предвиждат промените – и надхвърлящи по последствия наказателното преследване.

Допълнително допускането на конфискация на имущество да става неограничено във времето създава правна несигурност за лицата и предполага възможността Комисията да злоупотребява с правомощията ѝ по закон. Липсата на правна сигурност, твърде широките правомощия на Комисията, включително възможността нейните представители да остават скрити, а председателят ѝ да бъде охраняван като главния прокурор (предлагани в следващия законопроект № 854-01-90/17.12.2018 г. на Данаил Кирилов и Хамид Хамид), създава законодателна рамка, която нарушава основни човешки права на гражданите.

7. Промените в закона идват на фона на натиск за снабдяване със засилени правомощия за КПКОНПИ, нейните членове и председател, както и на тежка и неадресирана до момента липса на прозрачност относно дейността й. Последното е видимо от множеството изрични откази на комисията да предоставя обществена информация по реда на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), отменени от съда – вж. например решение № 1448/06.03.2018 г. на АССГ по адм. дело № 12102/2017 г., решение № 2679/20.04.2018 г. на АССГ по адм. дело № 13895/2017 г., както и отчета на КОНПИ за 2017 г, от който е видно, че само едно от шест заявления за достъп до информация е уважено. Така към момента КПКОНПИ и предхождащата я КОНПИ са не просто утвърдено непрозрачни институции, а хронични нарушители на закона, видно от съдебната практика. Неразумно и в разрез с принципите на добро управление е този проблем не само да остава неадресиран, а напротив – да бъде задълбочаван, като се концентрира още повече власт в такава институция. Нещо повече – ноторна е липсата на отчетност от страна на комисията каква част от заведените от нея дела са срещу корумпирани политици, чиновници и държавни служители, и каква – срещу представители на частния сектор.

8. В този контекст квазигражданският характер на производството пред съда и мнимата равнопоставеност на страните са единствените гаранции за опазване на върховенството на правото и предотвратяване на злоупотреби. Не могат обаче да бъдат равнопоставени страните в процеса, когато една от тях е снабдена с безконтролни властнически правомощия (актовете на КПКОНПИ не подлежат на обжалване по административен ред – чл. 13, ал. 5 от ЗПКОНПИ) и по закон има право да иска използване на специални разузнавателни средства и да засекретява делото, препятствайки достъпа и защитата по него. Практически гражданската конфискация цели не само прилагане на по-леки правила за доказване, но и заобикаляне на високия стандарт за защита правата на обвиняемия в наказателното производство.

9. Дори в сегашната си редакция, без коментираните изменения, ЗПКОНПИ предвижда като „процесуална предпоставка“ за започване на производството пред комисията, привличането като обвиняем от прокуратурата. А в тези свои действия, както знаем прокуратурата е независима и безконтролна, като сама преценява кога и срещу кого да повдигне обвинение. В този етап от производството актовете на прокуратурата не подлежат на съдебен контрол.

Формализирането и отстраняването на престъпния генезис на имуществото, като основание за неговото отнемане, съставлява по своето същество отстраняване на последната пречка за безконтролно упражняване на правомощията на КПКОНПИ, като непобедима машина за лишаване от богатство. Така очертаните проблеми с приетия законодателен подход ние намираме за непреодолими и засягащи в много сериозна степен основни права и свободи на гражданите по начин, който е несъвместим с централни принципи на законността и справедливостта. По тази причина предлагаме народните представители да отхвърлят законопроекта на второ четене и да изчакат произнасянето на СЕС като междувременно насърчат обществената дискусия по изброените в настоящото становище проблеми с широк кръг експерти от академичните среди и гражданските организации.